引 言
根据联合国统计的数字，２０００年世界城市人口占到全部人口的４７％，这一数字在５０年前的１９５０年却只有３０％。而且据预测，到２０３０年，城市人口的比例将达到６０％。在新增加的“城市人”中，多数人属于低收入阶层，不具备获得诸如供水和卫生设施这些基本服务的条件。根据世界卫生组织于２０００年预计的数字，世界上有１１亿人口不能获得纯净的饮用水，有２４亿人口不具备基本的卫生设施。为解决世界上的需水问题，大约需要８０００亿美元的资金投入。为了满足如此巨大的资金需求，需要引入私人投资。
在管理条件适宜的情况下，引入私有部门参与公共水事业是可行的，但前提是需要较强的管理技巧、吸引投资的能力以及降低运行管理成本的能力。在公共水事业已经不能提供或不能持续提供一定质量的服务时，可以考虑引入私有部门参与提供服务。值得注意的是，一方面，私有部门参与可以为水事业带来效益，但另一方面，在没有建立起完善的管理制度之前，仓促引入私有部门参与，会对水事业的效率产生一定的负面影响。而且，这种仓促引入私有部门参与的做法得到了以世界银行为代表的主要投资机构的反对。
私有部门参与水事业可以有许多方式，包括提供服务、特许权、租赁、管理、ＢＯＴ合同等等。私有部门参与的最佳方式取决于所在地区的社会、经济及政治特征等多种因素。
本文分析了阿根廷、智利、英格兰和威尔士三个不同类型国家在水事业中，特别是供水中引入私有部门的管理制度问题。三个不同国家代表了处于不同经济发展阶段的基本情况，以便对发展中国家和发达国家的私有部门参与公共水事业的实际情况进行比较。
阿根廷
背景情况
阿根廷首都布依诺斯艾利斯公共水事业尽管有合格的并具实际经验的员工，但是却面临资金短缺的困境。员工超员，缺乏激励机制，收费低，成本得不到补偿，所有这些都影响着公共水事业的发展。阿根廷政府根据有关的管理机构提供的资料，决定在首都公共水事业中引入私有部门参与，以吸引投资并改善水服务的质量和满足不断增长的需求。
阿根廷政府决定通过特许权转让将首都供水和污水系统私有化来解决这些问题。１９９２年６月，开始实施招标，有一家经营公司获取了特许权合同。在特许权合同开始时，预计有５５０万人（占所在区域人口的６５％）连接到供水系统，４６０万人（占人口的５４％）连接到污水系统。实施特许权合同后，到２００１年，由于私有部门的参与，大约有７８０万人（占人口的８２％）连接到供水系统，５８０万人（占人口的６１％）连接到污水系统。
该实例中采用的管理制度是合同管理，主要规定都写进了《转让合同》和《管理框架》中。政府专门设立了一个管理机构，来实施监督和管理。
信息管理
管理机构需要从经营单位获得有关信息，以便他们开展工作。《管理框架》第３９条阐述了私有经营单位必须向管理机构提交关于所提供服务的记录，同时还要展示开展的活动和满足有关条款的能力；第４０条是保证信息质量和准确性的条款，要求经营单位提供的信息必须经过独立的第三方技术和经济咨询机构的审核，咨询机构由经营单位提出，报管理机构批准；第４１条强调了私有经营者要负责出版印刷关于最低的质量标准和所提供服务质量的信息，并使这些信息能够方便使用。
从中可以看出，《管理框架》确保了管理机构有获得相关信息的渠道。但一些专家认为，尽管有了这些措施，信息管理还是存在一些问题。主要是管理机构缺乏技术能力和经验，缺乏历史数据，从而使管理机构的管理效能不高。
价格管理
管理机构的收费评价体系主要是为了确保费用能反映提供服务的真实经济成本，同时也兼顾经营者与用户之间的沟通。
在招标过程中，费用系统采用价格指数模型，在提供服务和用户类型的基础上，建立价格指数。用价格指数乘以调节系数，其中考虑了私人经营者的预估费用和投资。再根据模型，由经营者给予最大优惠，这家公司给出的优惠幅度为２６．９％。
每五年对收费标准修订一次。管理机构负责进行相关评价。在特殊情况下，如经营者的费用波动超过７％，颁布新法规、税制改变等，评价的时间可以更早一些。
１９９４年９月，也就是在特许权协议签订一年后，进行了一次非正常的评价。当时经营者声称其运行费用已提高了７％，原因是政府提出了额外要求，让经营者为周围的贫困居民提供服务。
后来在１９９８年５月，在协议签订五年后，又进行了一次评价。管理机构决定将收费提高５．３１％。这时的费用只比公共水事业低１２．５％。
服务质量管理
服务质量的有效控制取决于管理机构实施监督管理的能力，应能监测到所有的不合理现象，并能采取有效的措施。
《特许权合同》和《管理框架》提供了一套监控服务质量的措施。这两个文件阐述了所需要的标准，如水质、水压和可靠性。还要求经营者，如果这些标准不能满足时，应正式报告管理机构，并提出不能满足的原因和将采取的达到最低服务标准的措施。经营者还为消费者和管理者提交服务质量年度报告。在印刷服务质量报告时，经营者应提供清晰的图表，并说明未来要达到的目标。如果存在不满足要求的情况，经营者还要被罚款。
《特许权合同》预先规定了罚款数额。如停止供水超过１２ｈ，罚款５０００阿根廷比索，如超过４８ｈ，或污水网无特殊原因发生堵塞，罚款１０００００比索。罚款收入存入罚款基金，用于补偿消费者。这些机制对保证服务质量发挥了重要作用。
智 利
背景情况
据２０００年世界卫生组织的报告，智利城市人口约有１亿３０００万，供水覆盖率达到９９％，卫生设施覆盖率达到９８％；同年，乡村人口约２０００万，其中６６％得到了供水服务，９３％得到了卫生设施。
随着发达国家供水公司私营化的越来越普遍，智利水务部门也逐渐采用了此种方式。
从１９９８年开始，智利政府陆续对一些公有供水公司进行私营化改造，一般情况下，政府保留３５％的股份，将４０％的股份转给私营部门，１０％转让给雇员，其余的１５％投放到股票市场。政府的设想将５５％的供水公司私营化，私营化的供水公司提供服务的人口将达到全国人口的７０％。
私营化供水公司的原因，是要改变原公有形式资源配置的低效率，以提高工作效率，并提供高质量的服务。
智利政府已经意识到管理私营部门的重要性，早在１９９０年，就组建了供水和污水处理管理机构（简称“ＳＩＳＳ”）。同时，按照《供水与卫生服务法》的有关条款建立了新的管理体系。按此法律，ＳＩＳＳ将要完成以下任务：更新水管理体系，并提出服务质量体系标准的修改意见；为公有和私营供水部门建立水费体系并定期进行评价；受理用户的申诉或不满；监控服务质量，并在达不到最低标准时，采用罚款制度；向公众通告每个经营部门的工作业绩；监控并更新相关部门的发展规划等。
信息管理
管理机构的目标是将智利不同地区的服务与其他国家的服务相对比来评估其服务质量。
根据智利的法律，假如管理机构被赋予了相应的权力，它就可以从私营部门的相关代表、主管或其他个人或机构获取所需要的信息。同时，对于这些信息，管理机构也有责任建立信息数据库来评估每个经营部门的工作业绩并允许设立标准。然而，由于各种原因，管理机构并没有建立相应的信息丰富的数据库。
管理机构也设置了相应的罚款系统。如有拒绝提供信息或提供不实信息的情况，每个经营部门都要受到处罚。尽管采用了以上措施，ＳＩＳＳ仍然因没能建立一个十分有效的数据库系统，而受到了指责。大多数人认为数据库系统应当搜集有关经营部门工作业绩的详细而确凿的资料。
价格管理
智利的管理体系也给出了水费计算方法。水费政策将反映出供水和卫生服务的真实成本，应建立在以计算模拟效率高的经营部门长期的边际成本为模型的基础上。因此，管理机构能够计算水价并提供激励机制。
水费包括两部分，即固定收费和动态收费。固定收费（占２０％）包括联系、附属网络维护与账单的费用；动态收费包括流通资金成本，它在短期和长期内都会发生变动。
智利的供水与卫生服务的管理充分利用了标准或尺度方法，以比较经营部门的工作业绩。管理机构实施水价研究以规范出一个“模范经营者”的特征，这个“模范经营者”是理论上的经营者，在现有管理体制下以最有效的方式提供供水和卫生服务。这个模范的建立，将帮助管理机构分辨有效率的经营者的经营与投资的成本，并且认识到水价水平能够反映出一个有效率的经营者的真正经济成本。
通过建立这个“模范经营者”的特征（如经营成本、投资成本、税收等），管理机构就可以预测出，为了长期促进水务机构达到优化工作水平的目的，一个真正的经营水的部门应该做哪些工作。这样，管理机构就可以依据相应的边际成本来调整水价。
管理机构对水价的审核每隔五年进行一次，或者如果当有任何不可预见的变化发生时（如需求增长、重要资讯的提供等等）。水价审核过程开始于水价循环结束前１４～１７个月。这段时间，管理机构根据可运作成本、投资、通货膨胀与整体经济因素一起对水价进行修订。如果私营经营者获利过高（或属非正常获利），管理机构将通过降低水价把这些利润转给消费者。如果管理机构与经营部门不能就此达成一致，ＳＩＳＳ将会推举专家团来决定新的水价标准。
一旦研究结束，管理机构与经营部门重新就专家的结论与建议进行探讨，并再次就新的水价体系达成一致。如果他们还是没有取得一致，将委任一个独立的专家委员会开始相关研究，委员会的结论就是最终结果。
最初的水价体系于１９９０年出台，历时五年。第二个水价体系，于１９９５年出台，费用增加了６％，沿用至１９９９年。
出现的问题是：管理机构很难与私有经营者就一个理想化、有效率的模范经营者的费用特征取得一致，也很难进行反复协商。这表明，与那些具备较多政治影响的私营公司相比，智利管理机构的讨价还价能力与影响都很低。
服务质量管理
管理制度也描述了应达到的最低服务水平。管理机构进行管理审核以决定水务机构当前的工作，如有必要会采取相应的行动。
英格兰和威尔士
背景情况
英格兰和威尔士是英国的组成部分。英格兰和威尔士的总人口在１９９９年大约为６亿，９９％的人口在当时获得了完善的供水服务。
在１９８０年代后期，英国政府决定对水务部门进行私有化，以改善年久的水利基础设施。当时的水务部门需要昂贵的维修费，也需要吸引投资提高服务质量。
《１９８９水法》开始规定允许水务部门私有化。１９８９年１１月，有１０家供水与污水公司上市。还有一些立法，如《１９９１年的水工业法》、《１９９８年竞争法》、《１９９９年水工业法》和《２０００年１１月水费草案》，在考虑新的优先权后都加强并更新了管理体系。
按照《１９８９年水法》，政府设立了水管理人，即水服务总裁，以确保处理水行业中有关管理需求的申诉。根据水服务总裁的提议，组建了水务办公室作为支持机构。
水服务总裁的主要职责为：保护消费者免受垄断行为的损害；设定水收费限度，以限制供水公司从水费中获取太大的利益；接受并处理用户的申诉；促进水务部门的竞争；促进更加有效地用水；监督并更新与经营者达成一致的发展计划，以保证投资委员会与扩展计划在用户与经营者之间达到一种最佳利益；发起并监督供水与污水机构的私有化。
信息管理
水务办公室掌握的信息来自不同渠道：包括水务公司，其管理机构（环境局与饮用水监督机构）、消费者、独立并有特长的咨询员与专家。最重要的信息源来自经营者本身，因为他们提供的内部信息，对于监控其工作业绩以及审核收费系统都非常重要。经营者必须向水管理机构提供年度报告，称为“六月利润报告”，这份报告包括私有经营者工作情况的数据与信息，以及所提供的服务标准。
“六月利润报告”主要包括以下几类信息：经营者的主要输出（压力、中断、污水泛滥等）；对消费者的需求和申诉的反馈；经营者产量（如收益和损失的量、运营成本等）的细化；财政方面（如新的资产、维修和折旧费，支出花费等）的细化以及非财政方面（供水人口量、新的联系、网络大小和水资源等）的细化等。
被授权的经营者（有些私有经营者，由于其规模或内部水的使用，是不被许可的或在经济管理控制范围之外）必须向水务办公室提供一份“年度主要情况汇报”，报告要概括经营者提出的在下一年有关收费系统的变化问题，并给出正当的理由。为了避免可能出现的经营者对财务信息的处理，水管理机构会把经营者的相关信息提交给具有资格的独立专家，由专家对信息的质量和正确性进行审核。水管理机构将不涉及商业秘密的信息提交给公众。
英格兰和威尔士的水务管理系统将重点放在消费者提供的信息上。有十个地区消费者服务委员会，它们体现消费者的利益与提供反馈。水务办公室也建立了国家消费者委员会，以体现并保护消费者的整体利益，并且从消费者的角度来修正管理机构，向水管理人提供咨询信息。
价格管理
像其他管理机构一样，水务办公室设立收费体系，并且进行定期审核。
英格兰和威尔士的价格管理体系确保了供水公司的价格规划与立法相一致。该体系通过对每个私有经营者的工作成绩进行评估、比较和公布信息，也促进了它们之间的竞争。
在英格兰和威尔士，水管理机构采用价格缺口，或ＲＰＩ－Ｘ机制来管理收费。零售价系数是按预期的生产赢利进行调整的，这就允许经营者在有能力时为投资规划筹资。
水的经营许可最初规定水价要每十年评定一次，但是现在是每五年一次。如果有正当理由，收费有可能会调整。
价格评定的理由包括以下几个方面：将过去有效的赢利更快转给用户，并且为将来有效地改进建立价格限定的范围；建立一种框架，包括任何新的质量责任，如有可能，在真正运行阶段不增加费用；设计一种框架，用于修补供需之间不平衡的费用。
收费系统如有较大变化，应尽早评定。近年来，水务办公室提出了一些特殊的需要进行水费评定的条件。这些条件包括：私有经营者受到了不利影响，即使采取措施也无法避免；私有经营者不是通过认真谨慎的管理而获取的利益；任何导致公司成交额发生２０％变化的事项等。
１９９４年实行的第一次收费系统评定，遭到了批评，当时水务办公室低估了私有经营者降低成本的能力，而且设定的价格限制使得许水务公司获得了较高的利益。因此，管理机构迫于政治上的压力，在１９９９年的价格评定中降低了价格。
服务质量管理
英格兰和威尔士的管理体系优化了服务质量，并采取了一些管理措施，例如：标准保证计划、六月利润报告和消费者服务委员会等，用来监控服务质量标准并使不良的服务获得补偿。管理机构不仅按公司向用户提供的服务来监控公司的工作业绩，同时按用户提出的最低服务质量来比较水务部门所有经营者的业绩。
根据水务办公室的报告，自引入私有部门参与以来，服务质量在某些领域逐渐得到改善。主要包括以下几个方面：超过９９％的申诉请求在５个工作日之内得到回复；申诉量降低了１０％；３５万以上的家庭用户安装了水表；８个供水公司在３０秒内回复了９５％以上的电话咨询；供水压力不足的用户降低了１３％；２０００年９８．８３％的水质经测试达到了标准。
（本文由水利部发展研究中心姜斌、张岚编译。）
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