从中国第一批BOT（基础设施特许权融资方式）项目等规范的水业改革开始到今天，已有10年时间；从建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》后，合肥王小郢污水厂TOT（是BOT融资方式的新发展，指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理）项目的成功对水行业产生强烈震撼，也已过去了5年；2007年，兰州自来水股权转让项目的成功运作，更是受到高度关注。

 

但同时，业内人士也表示，国内很多失败项目产生的严重后果也开始显现，有的甚至已经影响到当地的投资环境和市民的正常生活，并动摇了很多业内人士的改革决心。

 

在近日举行的2008城市水业战略论坛上，经历了中国水业改革多次重大事件的多位业内人士，共同探讨当前水业改革面临的主要问题。他们表示，水业改革对政府执政能力提出了挑战。

 

遵循科学规律让改革少走弯路

 

清华大学常务副校长陈吉宁在论坛上表示，从政策上真正推动水业市场化大规模发展的，是2002年底建设部印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，但对具体操作并不明确，也没有法律保障，因此，2002年前后水业市场处在政策模糊期。

 

2005年底松花江污染事件发生后，水业市场出现了一场关于市场化能否进行到底的争论。“本来这些水安全事件跟市场化并没有直接的关联，但直到今天，这个争论仍然没有结束。”陈吉宁说，“我个人认为，整个行业现在存在内冷外热的状况，外部各种投资纷纷进来，大家都愿意投资，希望在这个市场上有所作为，但内部还是有很多争论，有很多深层次的问题没有解决。”

 

济邦咨询公司总经理张燎认为，目前改革进入了“深水期”，比较容易做的事情前期已经完成，剩下的难题可能是要花比较大的精力才能解决的。

 

当然，无论是改革者还是被改革者，在推动水业深化改革的问题上并没有争议。有争议的是在水业改革的具体方式上，有些是真改革，有些是假改革。

 

大岳咨询公司总经理金永祥表示：“过去几年，国内大凡成功的项目都是规范运作的结果，都遵循了水业改革的科学规律，而失败项目无一例外地与不遵守科学规律有关。”

 

2007年，法国威立雅集团的溢价收购风波被业界热议了一年。“但最终发现溢价的项目并没有造成不良后果，运转非常正常，政府和公众成为最大的受益方；相反，一些非溢价项目却引起了极大争议，并且不是个案，占全国项目总数的比例非常高。”金永祥说。

 

他认为，“期末资产的处置是不是对溢价有影响”这个问题，并不是对水业改革成败有影响的一个因素。他建议，对那些失败的项目进行彻底审查，搞清楚到底为什么失败，而不是把一切归罪于项目溢价，以至于动摇有关人员对水业改革的决心。

 

这些失败项目的一个共性就是：政府在合同中承担的义务过于沉重，很难履约，而不执行又构成违约。分析其根源，这些项目的共同特点就是通过一对一谈判或类似的方式进行，政府在签约之初并未意识到后果的严重性，被业内人士形容为“政府完全是一个输家”。

 

金永祥指出，虽然中央提出了科学发展观，但是科学发展观成为地方官员行动指南还有待时日。“水业改革是一项复杂的系统工程，改革以后政府需要与新的运营商或投资人长期合作。但是还有很多人自我意识和长官意识很强，给改革造成了很大损害。只有认清了这点，水业改革才能少走弯路。”

 

职责分明，向服务型政府转变

 

传统体制下，政企不分造成了很多问题，最主要的是效率低下。金永祥表示，进行水业改革的基本任务是理清政企关系，没有竞争的水业改革无法解决效率低下的问题，现在一些未经竞争的水业改革项目已经暴露出很多问题，甚至成为暴利项目，给政府履约带来困难。

 

不过金永祥同时表示，由于城市水业是自然垄断行业，政府不能用管理竞争性行业的方式管理水业，水业的竞争不可能存在于企业经营的全过程，只能存在于改革之初的准入阶段。

 

另外，金永祥表示，水业改革不是一卖了之，不是全面消灭现存的水务企业，而是要解决现行水务体制中存在的问题。按照他的想法，若干年后，改革成果应包括一些由现存大型水务公司改革而发展起来的水务集团。

 

在市场监管方面，济邦咨询公司最近作了一次调研，结果发现问题非常严重：监管制度严重缺失，调价变成各方利益博弈的战场，完全没有理性，最后到底怎么调价变成市长拍脑袋决定的事情，成本监审形同虚设。并且很多城市都有类似的问题。

 

“没有监管的水业改革一定是失败的改革。”金永祥说，政府必须改变管理职能，从所有者转变为监管者，加强对水行业的监管。据介绍，目前业内对运营监管已有一定认识，但对市场准入和建设的监管重视不够，而且缺少健全的监管规划和依据。

 

金永祥表示：“水业改革从根本上讲是体制改革，是从政企不分的传统体制向以商业规则为基础的市场机制的转变。政府对传统水务体制的管理普遍是很随机的，走弯路并造成大量浪费是经常的。改革后的新体制要求政府有较强的专业知识和商业意识，政企之间有明确规则，政府从强势政府转变为服务型政府，政府责任也必须履行，这实质上对政府的执政能力提出了挑战。如果政府通过水务改革能成功实现政府职能的调整，那么政府执政能力将会大幅度提高，也将是一次大的社会进步。”